DOSSIER

PATRIMOINE ET GESTION DE PATRIMOINE DES AUTORITÉS LOCALES

Le patrimoine, outil d’investissement ?

Les finances des autorités locales les obligent à réfléchir autrement à leur patrimoine et à la gestion de ce patrimoine. Une des solutions consiste à intensifier la collaboration avec les entreprises. MICHAËL VANDAMME

Il suffit de jeter un oeil sur le bilan de certaines autorités locales pour se rendre compte de l’importance de leur patrimoine. Mais on se rend tout aussi vite compte que les difficultés commencent avec la gestion de ce patrimoine. «  D’après les chiffres, l’ensemble des communes flamandes possède un patrimoine d’une valeur de 21,5 milliards d’euros, explique Anne-Leen Erauw, senior analyst public finance chez Belfius Research. Les CPAS possèdent pour 4 milliards d’euros d’actifs fixes matériels, auxquels il faut ajouter 1,6 milliard d’euros des provinces et plus de 1 milliard pour les sociétés autonomes communales et provinciales. Ces chiffres généraux englobent le patrimoine mobilier et immobilier, les meubles, les oeuvres d’art, les biens hérités mais aussi - et c’est plus spécifique aux communes - les voies navigables et les égouts.  »

La réalité derrière ces chiffres est cependant plus complexe. « Contrairement aux communes qui possèdent des propriétés locales, de nombreux CPAS possèdent des propriétés en dehors des frontières communales par le biais d’héritages, de legs et de dons. Il arrive qu’un CPAS hérite d’un bail à ferme dans une autre commune, une autre partie du pays, voire à l’étranger. Cette situation particulière rend la gestion des propriétés du CPAS très hétérogène.  »

Estimation difficile

Mesurer c’est savoir, dit l’adage. Ce n’est malheureusement pas aussi simple. « L’estimation de certains patrimoines des communes et CPAS entraîne souvent toutes sortes de difficultés pratiques, précise Jan Leroy, directeur de l’Association des villes et communes flamandes (VVSG ). Comment estimer la valeur exacte d’un terrain  ? Voici un exemple extrême  : la ville de Bruxelles est propriétaire du terrain sous la Grand-Place. Sa valeur théorique est exorbitante vu sa situation géographique. D’un autre côté, tout le monde sait parfaitement que ce terrain ne sera jamais mis en vente, ce qui réduit sa valeur à néant. Quid du patrimoine artistique  ? Les peintures, les livres, etc.  ? Les bâtiments - et je ne parle pas des immeubles historiques mais de l’infrastructure qui abrite les services administratifs - sont plus faciles à estimer, mais quand même... La question de la bonne méthode d’estimation n’est jamais définitivement réglée. On peut s’inspirer d’exemples à l’étranger mais le problème n’est pas solutionné pour autant. Autrement dit, il faut relativiser les chiffres publiés dans les bilans. »

« N’oublions pas que ces patrimoines évoluent, surtout ceux des CPAS, ajoute Anne-Leen Erauw. Une grande part d’actifs a disparu des bilans ces dernières années. Les bilans rendent compte d’une situation momentanée. Sont-ils l’exact reflet de la réalité  ? Permettez-moi d’en douter.  »

«  L’exercice est tout sauf simple, admet Johan Christiaens, professeur à l’UGent et réviseur d’entreprise secteur public chez Ernst & Young. Mais la difficulté de l’exercice n’enlève rien à sa pertinence. Il faut se montrer prudent quand il s’agit de relativiser les chiffres. Replaçons la question du patrimoine dans un contexte financier plus large. Les avis divergent sur la question de la situation budgétaire problématique des autorités locales flamandes. Certains analystes se montrent plus pessimistes que d’autres mais pour ainsi dire tous s’accordent à dire que le manque d’investissements est le talon d’Achille. Et c’est précisément ce qui fait l’importance du patrimoine. En ces temps d’austérité, la vente d’une partie du patrimoine, pour autant qu’elle soit autorisée, permet de libérer des moyens pour certains projets. La dotation communale aux CPAS diminue mais si ceux-ci peuvent vendre l’un ou l’autre terrain, ils disposeront de suffisamment d’argent pour financer la rénovation du centre de logement et de soins local par exemple. Une vision des choses un peu simpliste, certes, mais au fond, c’est précisément de cela qu’il s’agit.  »

«  LA FUSION DES COMMUNES ET DES CPAS RÉSOUDRAIT PAS MAL DE PROBLÈMES. »

JOHAN CHRISTIAENS, RÉVISEUR D’ENTREPRISE CHEZ ERNST & YOUNG

Grande-Place Brussel

GRAND-PLACE La valeur théorique de ce terrain est exorbitante, mais est réduite à néant vu qu’il ne sera jamais mis en vente.

L’AGENCE FLAMANDE TERRIENNE JOUIT D’UN DROIT PRÉFÉRENTIEL SUR LES TERRAINS

Un CPAS qui décide de vendre un terrain doit faire preuve de pondération en ce qui concerne la recette de la vente, prévient la présidente du CPAS de Wervik, Myriam Deloddere. « Nous ne sommes pas les seuls sur le coup, il y a aussi l’Agence flamande terrienne (VLM), explique-telle. Légalement, elle jouit d’un droit préférentiel, à ne pas confondre avec le droit de préemption. La première obligation concerne l’autorité qui vend. Un rapport d’évalua - tion doit être dressé, après quoi le terrain en ques - tion doit être proposé à la VLM. Il est tout à fait logique de demander pareil rapport. Il faut fixer une norme pour éviter que le terrain ne soit vendu à un prix ridicu - lement bas pour des raisons de favoritisme ou autres. Le droit préférentiel de la VLM implique la possibilité de l’acheter au prix estimé. L’agence décide d’acheter ou non en toute indépendance. Si elle décide d’acheter, elle peut le faire au prix indiqué dans le rapport d’éva - luation. Si elle renonce, le bien est mis sur le marché. L’explication sous-jacente de ce droit préférentiel est la suivante : la VLM peut ainsi donner un coup de pouce aux agriculteurs antérieurement lésés du fait d’un changement d’affecta - tion du terrain par exemple. Pour le CPAS, l’intervention de la VLM peut avoir un impact sur la recette possible. »

Investissements

Myriam Deloddere, secrétaire du CPAS de Wervik, fait elle aussi le rapport entre la vente d’une partie du patrimoine et la nécessité d’investir. «  Les CPAS sont tenus de respecter les dispositions légales, souligne-t-elle. On nous suggère trop souvent de vendre un terrain parci un immeuble par-là pour équilibrer nos comptes. Les CPAS ne peuvent tout simplement pas le faire. La recette de la vente doit nécessairement être réinvestie. Il en va tout autrement si le patrimoine génère des revenus récurrents, des revenus locatifs ou des fermages par exemple. Le BBC (pour Beleids en beheerscyclus ou cycle de politique et de gestion en français, lancé en Flandre en 2010, Ndlr) prévoit pour le plan pluriannuel des CPAS une obligation d’équilibre spécifique au terme duquel les CPAS ont une marge d’autofinancement positive au cours du plan pluriannuel. Cette obligation d’équilibre imposée aux CPAS a pour but d’éviter que les CPAS soient obligés de vendre leurs actifs pour préserver leur équilibre financier. Dans notre CPAS, la recette des ventes sert toujours à financer un projet d’investissement bien précis. Autrement dit, si un terrain agricole est donné à ferme, les revenus sont versés sur le compte courant du CPAS. Par contre, si ce même terrain est vendu, la recette doit être intégralement réinvestie. Et cette somme est unique par définition, un autre élément dont il faut tenir compte.  »

Vendre pour investir, soit, mais là encore, les obstacles sont nombreux. «  Le patrimoine de certains CPAS s’est diversifié au fil du temps, explique Johan Christiaens. Certains patrimoines légués sont soumis à des conditions bien précises. Un citoyen a peut-être fait une donation en stipulant que celle-ci doit servir à financer un centre de logement et de soins, une école ou que sais-je encore. L’usage des moyens mis à disposition est dans ce cas balisé. La direction du CPAS est évidemment tenue de respecter les conditions liées au legs et ne peut pas disposer à sa guise des sommes d’argent ou des biens. Idem pour les dons faits à la commune dans le but de développer l’infrastructure sportive, c’est le même principe. Les communes et les CPAS sont encore et toujours deux entités bien distinctes. Le patrimoine n’est pas transférable de l’un à l’autre, ce serait trop simple.  »

Grond Van De Gemeente

TERRAIN COMMUNAL La vente d’une partie du patrimoine permet de libérer des moyens pour certains projets.

“LE PROBLÈME N’EST PAS TANT LES FONCTIONNAIRES MAIS LES LACUNES DANS LEUR FORMATION.”JOHAN CHRISTIAENS (ERNST & YOUNG)

La fusion, solution miracle  ?

«  Il semblerait qu’on se dirige vers la fusion des communes et des CPAS, ce qui résoudrait pas mal de problèmes, assure Johan Christiaens. En créant une entité juridique unique, on lève évidemment tous les obstacles cités. Mais c’est un très long processus et personne ne sait, à ce stade-ci, ce qu’il en ressortira exactement.  »

«  La question de savoir ce qu’il adviendra du patrimoine des CPAS après leur fusion avec les communes est tout à fait pertinente, insiste Myriam Deloddere. Le professeur Christiaens évoquait tout à l’heure l’exemple d’une donation faite à la condition expresse d’aider les sociale ment démunis. Cette dimension sociale est très importante et coïncide avec la mission première du CPAS. A terme, va-t-on fusionner les deux entités et leurs patrimoines, tout simplement  ? Va-t-on balayer du revers de la main la visée sociale des legs antérieurs  ? A l’heure actuelle, les questions sont plus nombreuses que les réponses. Si les CPAS ont de plus en plus tendance à revendre une partie de leur patrimoine, c’est la conséquence directe d’un besoin criant mais je suis convaincue que l’incertitude quant à leur avenir y est également pour quelque chose.  »

Meilleure gestion du patrimoine

Chaque entité reconnue possède un patrimoine et en principe un seul patrimoine. Cette clause standard figure dans chaque manuel de droit des biens. Et à l’instar d’une personne privée à la tête d’un patrimoine (important) faisant appel à quelqu’un de l’extérieur pour bien le gérer, les autorités locales peuvent faire de même. Peuvent, car dans la pratique, c’est plus l’exception que la règle. «  Il ne faut pas sous-estimer le savoir-faire des communes et des CPAS, assure Jan Leroy. La politique financière menée est en général en tous points comparable à celle du bon père de famille. Les gestionnaires font preuve de prudence et mettent tout en oeuvre pour que tout soit correctement réglé en fin de compte. Les autorités locales ne se laissent pas facilement piéger par les miroirs aux alouettes que proposaient les banques islandaises il n’y a pas si longtemps, un signe qui ne trompe pas. »

Le professeur Christiaens ne nie pas mais il y a moyen de faire mieux, selon lui. «  Une bonne gestion de patrimoine ne se limite pas à la question de savoir quel patrimoine il faut vendre ou non, dit-il. Le tout est de savoir comment bien gérer l’ensemble du patrimoine. Je n’irai pas jusqu’à comparer les services publics aux entreprises privées mais je suis convaincu que les autorités locales ont beaucoup à apprendre de ce qui se fait en entreprise. Les actionnaires d’une entreprise sont souvent plus impliqués que les citoyens d’une commune ou d’un CPAS. L’actionnaire est plus vigilant que le citoyen lambda. Ce n’est pas un jugement de valeur. C’est un simple constat. Prenez l’exemple du procurement, autrement dit l’achat d’une entreprise. L’attention pour ce genre de transaction augmente depuis quelques années, à juste titre. Les autorités locales ont encore pas mal de chemin à faire. Le problème n’est pas tant les fonctionnaires concernés mais les lacunes dans leur formation. Il existe des cours de stratégie, d’administration, de management tout court, certains excellents, d’autres un peu moins bons, mais il n’existe pas de formation en gestion d’achat digne de ce nom par exemple. L’accent est mis essentiellement sur l’aspect strictement juridique. Les règles des marchés publics sont respectées, un point c’est tout. La réalité est bien plus complexe. Ne me faites pas dire que la gestion de patrimoine doit être confiée à des experts privés de l’extérieur, ce serait trop simple. Il faut une saine collaboration. Les deux parties y ont tout à gagner.  »

VÉRITABLE EMBROUILLAMINI

« Nous évoquions la difficulté de valoriser le patrimoine des communes et des CPAS, à juste titre, explique le professeur Johan Christiaens. On aurait tort de traiter cette question comme un sujet isolé. Il faut la replacer dans le contexte général des finances locales et je décèle quelques gros problèmes assez inquiétants. Les coupes sombres et l’introduction du BBC (pour Beleids en beheerscyclus ou cycle de politique et de gestion en français, lancé en Flandre en 2010, Ndlr) ont pour effet de titiller l’imagination quand il s’agit de chiffres, comme j’ai pu le constater. Appelez-le cosmetic accountig ou disclosure management, peu importe la sémantique. Le jeu consiste à masquer la réalité par des chiffres flatteurs. Voici une proposition concrète : quand la description administrative correspond à celle de la zone de police, les finances de celle-ci sont généralement présentées à part. Idem pour toutes sortes d’ASBL et de satellites connexes qui tournent autour de la commune et du CPAS. Il est dès lors impossible de se faire une idée précise de l’ensemble du tableau. Par ailleurs, saviez-vous que les autorités locales ne sont pas soumises à un audit financier ? Impensable en 2017 et pour tant, c’est la triste réalité. Je comprends la logique à court terme qui se cache derrière, sans pour autant l’approuver (rires). Mais à plus long terme, il faudra un jour en payer le prix. Plus de transpa rence - un slogan très à la mode chez nous et à l’étranger - est indispensable. Et dans le cadre de cet exercice de trans - parence, la problématique de la valori sation du patrimoine a toute sa place. »